Консолидированное управление общин: от финансового выравнивания до экономического развития сел

Основная цель принятых на днях парламентом поправок в законе “О финансовом выравнивании” сводится к обеспечению справедливого распределения бюджетных дотаций между общинами Армении. Вопрос в том, как отметил первый заместитель министра территориального управления и развития Ваче Тертерян, что ранее не учитывались пропорции расходов общин, а это со временем привело к дисбалансу в дотациях. В частности, некоторые села имеют больше возможностей для обеспечения доходов, нежели небольшие города, получая при этом больше дотаций.

Проблема эта, кстати, далеко не новая. Действующий закон “О финансовом выравнивании” был принят еще в 1998 году, когда у нас в стране только начался процесс формирования общин. Именно с того времени ежегодно из госбюджета выделялись средства всем общинам страны, причем речь изначально шла о довольно весомой сумме перечислений: порядка  4% из общей суммы бюджетных средств. На деле, однако, финансовые отчисления не привели к повышению качества местного самоуправления и выполнению на должном уровне поставленных перед ними задач.

Не секрет, что в разных странах, независимо от уровня их экономического развития, некоторые общины богаче других и способны самостоятельно вести свои дела, другие более зависимы от помощи центральных властей. В Армении общины также отличаются друг от друга численностью жителей, размерами территорий и, соответственно, разными возможностями по части сбора имущественного и земельного налогов для формирования собственных доходов. Именно эти факторы и лежали в основе принципа выделения ассигнований общинам, в результате чего малые общины с небольшим количеством населения не в состоянии были выполнить возложенные на них полномочия. В итоге социальные, коммунально-бытовые, культурные и другие жизненно важные проблемы населения общины не получали полного решения.

Добавим к этому, что у нас есть порядка 200 сельских общин, численность населения которых составляет 300 человек и меньше. Эти села и вовсе получали мизерные дотационные средства, имея при этом неизменную сумму постоянных расходов, к примеру, зарплаты работникам сельской администрации, расходы на сохранение зданий детсадов, школ и т.д. Чтобы как-то облегчить финансовое бремя таких общин, правительством было принято решение о выделении им денег в размере 3,5 млн драмов в дополнение к уже полученным дотациям и собственным доходам, которые, как правило, были небольшими. Но даже такой расклад не мог оказать влияния на общую ситуацию и привести к финансовому выравниванию положения разных общин.

Однако, если проанализировать, то государство направляет серьезные средства на становление общин. И с каждым годом, по мере роста госбюджета, эти суммы увеличиваются. К примеру, в 2016 году государство направило общинам порядка 47 млрд драмов для того, что они суммировали полученные деньги к своим доходам и сумели обеспечить свои нужды.

В целом в основе принципа расчета дотаций заложена идея формирования собственных доходов, то есть, если у конкретной общины много земельных и имущественных ресурсов, позволяющих ей обеспечить высокий уровень собираемости налогов по этим направлениям, то денег из госбюджета она получит меньше, чем те общины, у которых мало доходов.

“Новая же редакция закона предусматривает более подробные коэффициенты расчета потребностей сел или городов, при которых будет учитываться также численность пенсионеров и детей в возрасте до 16 лет”, — пояснил замминистра, добавив, что в центре внимания будут также такие факторы, как расположение сел. К примеру, горные и высокогорные регионы будут получать больше дотаций на топливо и питание в рамках государственных услуг.

На самом деле, законопроект, предусматривающий пересмотр процесса дотаций общинам, был разработан еще в 2009 году, но его принятие и, соответственно, применение новой формулы расчета дотаций приводило к тому, что порядка 550 общин Армении получили бы меньше средств из госбюджета, чем в предыдущем году. А это противоречило принципам Европейской хартии местного управления, согласно которым при осуществлении реформ нельзя ухудшать финансовое состояние общин, в сравнении с предыдущим периодом. Поэтому процесс распределения дотаций общинным бюджетам продолжался все последние годы по старой схеме.

Согласно же новым поправкам, по словам замминистра, предусматривается, что, начиная с 2017 года, годовой бюджет любого муниципалитета не должен быть ниже предыдущего.

Во избежание отрицательного воздействия на финансовое состояние общин, та сумма дотаций, которую они получили в 2016 году, была взята в качестве базового показателя, а для осуществления нововведений — внедрены промежуточные положения. Скажем, Ереван в 2016 году получил 13 млрд драмов дотаций. Эта сумма останется неизменной для столицы и в следующем году. Но при этом общий объем госбюджета в 2017 году увеличится, а, соответственно, вырастут и те 4% бюджета, которые ежегодно направляются в качестве дополнительных ассигнований общинам. Именно эти деньги и будут перераспределены общинным бюджетам, согласно новой методике расчета.

“Общая сумма дотаций на 2017 год  будет не ниже, чем в 2016 году.  Более того, прирост составит почти 1 млрд драмов. Просто расходование станет целевым. Еще больше внимания будет уделено общинам со сложными условиями — высокогорным, приграничным, с большим числом населенных пунктов, удаленным от Еревана и своего областного центра. Высокогорные и приграничные общины получат больше, поскольку они, как правило, расположены далеко от областных центров. В целом финансирование будет привязано к указанным мною факторам”, — уточнил г-н Тертерян.

Несмотря на то, что государство направляет серьезные средства на становление общин, обеспечить требуемый объем финансирования для того, чтобы общины полностью выполняли свои функции, оно не в состоянии. Для роста собственных доходов общин необходимо, чтобы на их территории действовали предприятия, за счет налогов которых и будут пополняться общинные бюджеты. В противном случае собственные доходы общинных бюджетов и далее останутся на неизменном уровне, а выделяемые из госбюджета дотации будут увеличиваться лишь незначительно.

В этом направлении уже сейчас в некоторых областях страны начат процесс реализации программ, нацеленных на экономическое развитие общин. Так, в Тавушской области дан старт программе “Интегрированное содействие развитию сельских общин: укрепление устойчивости общин”, которая реализуется Программой развития ООН (UNDP) в Армении в тесном сотрудничестве с Министерством территориального управления и развития при финансировании правительства России. В рамках этого масштабного проекта, стоимостью свыше 5 млн долларов, порядка 45 приграничных общин Тавушского региона (около 65% из общего количества населенных пунктов области) получат доступ к качественной аграрной инфраструктуре, а также будут вовлечены в различные программы, способные генерировать общинные доходы.

Второй проект UNDP, реализуемый в Армении при финансовой поддержке российского правительства, нацелен на продвижение агротуризма в сельских общинах. Бюджет этой программы составляет порядка 3 млн долларов грантовых средств, плюс еще 1,3 млн долларов предоставил немецкий банк KfW для осуществления посредством Национального центра развития малого и среднего предпринимательства Армении льготного кредитования на развитие туризма в сельских общинах. В рамках этого проекта будут охвачены около 60 сел страны, где в течение ближайших трех лет планируется создать соответствующую инфраструктуру с тем, чтобы привлечь туда турпотоки и повысить тем самым уровень развития общин.

Акцент при осуществлении инвестиционных проектов ставится, по словам замминистра, на укрупненных общинах. На сегодня заявки на участие в инвестпрограммах принимаются в трех укрупненных общинах: Туманян (Лорийской области), Дилижан (Тавушской) и Татев (Сюникской). Во всех трех объявлены тендеры Фонда территориального развития (преемника Фонда социальных инвестиций, действовавшего на кредитные средства Всемирного банка).

“В укрупненных общинах повысятся потребности финансирования, но программы развития инфраструктур или социальных услуг окажут эффект уже не на одно село или город, а сразу на несколько. Что касается вышеперечисленных общин, то Туманян и Татев получат по 200 млн драмов грантовых средств, а Дилижан — порядка 800 млн драмов, с учетом того, что населения там сравнительно больше”, — заключил замминистра территориального управления и развития.